Проект организации учебно-авиационной станции Черноморского флота, основные положения которого изложил начальник Службы связи капитан 2 ранга В.Н. Кедрин в рапорте от 23 марта 1910 г. Рапорт был представлен вице-адмиралу B.C. Сарнавскому. В нем весьма обоснованно доказывалось, что по климатическим и физико-географическим условиям территория Крымского полуострова наиболее благоприятна как для развития авиации вообще, так и для использования гидросамолетов в частности. Следовательно, в Крыму возможно создать учебно-авиационную станцию для обучения личного состава обращению с аэропланами. Предварительно учебно-авиационное поле предлагалось устроить между Бельбекской долиной и Бахчисараем вдоль Симферопольского шоссе. Объективно оценивая способности обучаемых, автор исходил из необходимости иметь по меньшей мере четыре аэроплана, «считая, что два будут все время в ремонте, а два будут служить для обучения». Начальное обучение предлагалось проводить на планерах, а уже после их освоения переходить к вывозным полетам на самолетах в штиль, а затем при ветре. К рапорту прилагалась смета расходов на приобретение самолетов, планеров, автомобиля, запасных частей и оборудования. Вице-адмирал Сарнавский в письме от 6 марта 1910 г., направленном в Морской генеральный штаб, просил «препроводить проекты организации в состоящий под августейшим покровительством его императорского высочества великого князя Александра Михайловича Комитет по усилению военного флота на добровольные пожертвования». Морской министр не посчитал нужным передавать проект в комитет. Прошел год с небольшим, и очередной рапорт капитана 2 ранга В.Н. Кедрина от 8 апреля 1911 г. о необходимости организации на этот раз уже команды летчиков в системе Службы связи Черного моря препровождается по команде и попадает в Морской генеральный штаб. Здесь он нашел понимание, и соответствующие предложения направили для рассмотрения морскому министру. В рапорте Кедрин предложил сформировать команду военно-морских летчиков из двух отделений, «разделив их кроме кадрового по постам наблюдения». Учитывая ограниченные материальные возможности, на первое время в каждом отделении предлагалось иметь два самолета, необходимые запасные части и оборудование. На этот раз морской министр согласился с предложением об организации команды военно-морских летчиков на Черном море. Морскому генеральному штабу предписывалось составить соответствующее положение, а Главному управлению кораблестроения и снабжения 100 тыс. руб., выделенных на воздухоплавательные нужды, обратить на формирование команды. Недостающую сумму надлежало предусмотреть в плане на 1912 г. О важности, которая придавалась новому делу, свидетельствует приписка, сделанная морским министром адмиралом И.К'. Григоровичем на докладе начальника Морского генерального штаба 18 апреля 1911 г. о том, что в смету 1912 г. «внести кроме недостающих денег еще то, что потребуется, чтобы дело поставить хорошо». Это существенно расходится с бытующим обвинением российских флотских руководителей в скупости и бюрократизме. Многочисленные факты свидетельствуют, что они умели считать государственные средства и старались расходовать их с пользой для дела, а авантюристов и прохвостов во все времена хватало. Уже в мае 1911 г. от школы авиации ОВФ в парк Севастопольского порта приняли два самолета «Антуанетт-4» (правда, к концу года их признали непригодными для полетов ввиду низкой надежности). 16 сентября 1911 г. морской министр одобрил организацию при Службе связи Балтийского моря кадрового отделения, военно-морских летчиков, а школа ОВФ согласилась передать ему самолеты «Морис Фарман» и «Бреге» безвозмездно. Проект Временного положения об отделениях военно-морских летчиков морской министр утвердил 16 сентября 1911 г. Этим документом определены следующие задачи отделениям военно-морских летчиков: наблюдение за происходящим на море вне дальности горизонта наблюдательных постов и осуществление связи судов с берегом. На флотах организовывалось по два отделения, каждое из трех—пяти самолетов. Однако решением морского министра количество отделений на каждом флоте могло изменяться. Одно из создаваемых отделений — кадровое. Оно предназначалось для обучения, повторных занятий и т. п., а остальные были районными. Начальник кадрового отделения назначался приказом по морскому ведомству из числа штаб- или обер-офицеров (согласно Табели о рангах 1722 г. на флоте к ним относились офицеры от старшего лейтенанта до капитана 1 ранга, к обер-офицерам относились офицеры в чине от мичмана до лейтенанта), сдавших экзамен на летчика. Он подчинялся непосредственно начальнику Службы связи соответствующего моря. Начальники районных отделений и их помощники назначались приказами командующих флотами из обер-офицеров также после сдачи ими экзамена на летчика. Ученики-летчики направлялись в кадровые отделения для обучения, после завершения программы им присваивалось звание летчика, и распоряжением начальника Службы связи они распределялись по отделениям. Положение закрепляло основные права и обязанности должностных лиц, порядок проведения занятий и других мероприятий. Устанавливалось, что ежегодно офицеры и нижние чины обязаны были освидетельствоваться врачом отделения для определения годности к полетам по состоянию здоровья. Предусматривалось, что районные отделения ежегодно сводятся на время, устанавливаемое командованием флота (своеобразные сборы), при кадровом отделении в команду военно-морских летчиков соответствующего флота, причем начальник кадрового отделения являлся начальником этой команды и пользовался дисциплинарными правами командира корабля 3 ранга. Положением определялись и поощрительные меры: «Служба на летательных аппаратах флота приравнивается к морским кампаниям и исчисляется для награждения орденом святого Владимира 4-й степени с бантом и для назначения пособия по воспитанию детей — один день совершения полета за два дня». Награждение орденом святого Владимира давало право на получение потомственного дворянства. Нижние чины также могли осваивать летную профессию. Матрос, выдержавший экзамен на звание летчика, получал денежное содержание по должности около 1300 руб. в год (еумма по тем временам очень значительная). Нижние чины: мотористы, парусники, плотники и другие — обязаны были летать в качестве пассажиров, получая за час полета четыре рубля. Предусматривалось премирование офицеров-летчиков за успешное решение тактических задач во время маневров, а также награждение нижних чинов летчиков за особо выдающиеся, самоотверженные полеты. Положение подписали 15 членов специальной комиссии, составленной из офицеров различных управлений и отделов Морского министерства. Постепенно увеличивалось количество самолетов на флотах, расширялся круг решаемых задач, выявилась необходимость более четкого регламентирования деятельности авиации и определения ее правового положения на флоте. Эти и некоторые другие цели преследовали составители нового документа с несколько витиеватым названием — Положение о службе авиации в Службе связи. Проект положения доложили императору Николаю II, и он утвердил его 28 июля 1914 г. Приказом морского министра по флоту и морскому ведомству от 14 августа 1914 г. № 269 Положение было введено в действие с 1 июля 1914 г. Это первый официальный документ о создании морской авиации России. Положение гласило: «1. Для наблюдения за морем вне видимости береговых постов, для несения разведочной и сторожевой служб, для борьбы с воздушной разведкой противника и других активно-боевых действий при службе связи имеется служба авиации. 2. Общее руководство службой авиации всех морей сосредоточивается в Морском генеральном штабе. 3. Руководство службой авиации в каждом море возлагается на командующего морскими силами». Состав авиационных отрядов (первоначальной организационной единицей в этот период был авиационный отряд в составе от трех до девяти самолетов) определялся Морским генеральным штабом и утверждался Адмиралтейств-советом. Устанавливалось, что в своих действиях авиационные отряды опираются на авиационные станции двух разрядов, оборудованные в различных пунктах побережья. Станции первого разряда предназначались для постоянного базирования авиационных отрядов, станции второго разряда — для временного. По современной терминологии это соответствует понятию — аэродромы постоянного базирования и оперативные. Кроме того, предусматривалось и строительство запасных станций, развертывание которых проводилось в соответствии с мобилизационным планом. Станции как первого, так и второго разряда с базирующимися на них авиационными отрядами объединялись (в зависимости от местных условий) в воздушные районы, причем одна из станций в этом случае являлась головной. Еще до принятия Положения, а именно в марте 1910 г., командующий ЧФ изложил свои соображения относительно размещения станций первого разряда с учетом уже существующей системы берегового базирования. На Черном море это представлялось в следующем виде: первый авиационный отряд базируется в Севастополе, второй — в районе Днестровского лимана, третий — на мысе Тарханкут, четвертый — в Керчи (для наблюдения за проливом и береговой чертой) и пятый — в Поти (контроль побережья от Батуми до Очамчиры). Станции второго разряда предполагалось разместить в Тендре, Сухуми, Батуми, Жебрянах и других пунктах. Однако в полной мере планируемую систему воздушных станций развернуть не удалось. На Балтийском море в январе 1913 г. имелась лишь одна опытная станция в Гребном порту Санкт-Петербурга. Она располагала гидросамолетом «Фарман», колесным самолетом той же фирмы и самолетом «Бреге». В августе 1913 г. станцию перевели в Либаву для организации и ведения воздушной разведки до южной оконечности о. Гогланд. В следующем году планировалось построить станцию первого разряда в б. Кильконд (о. Эзель), к лету того же года оборудовать станции второго разряда в Виндаве и Оденсхольме. Имелся также перспективный план развития базирования авиации на Балтийском море. В мае 1914 г. начальник Морского генерального штаба доложил морскому министру о необходимости формирования при Сибирской флотилии одной гидроавиационной станции во Владивостоке, но из-за начавшейся первой мировой войны создать ее не удалось. Наряду с прочими вопросами Положение о службе морской авиации определяло обязанности летного состава и других должностных лиц, в частности, командиру отряда предписывалось наблюдать за правильностью несения службы в отряде. Он отвечал также за состояние материальной части и ее ремонт, а при полетах нескольких самолетов его отряда руководил ими. На летчика возлагались обязанности «вести формуляр самолета и осуществление осмотра и регулировки порученного ему самолета перед каждым вылетом». Он был обязан также производить техническое обучение подчиненных ему нижних чинов. Введенное Положение сразу же подверглось основательной критике. В частности, отмечалось, что оно устарело, так как вырабатывалось в период, когда авиация только еще зарождалась и ее возможности в полной мере не проявились, и ориентируется главным образом на базовую авиацию, не уделяя внимания корабельной. Справедливым было замечание, что решаемые морской авиацией задачи вышли за пределы Службы связи и ее следует выделить в самостоятельную организацию. Специфика и характерные особенности авиации требовали, чтобы ею руководили люди, компетентные в этой области. Имелись и конкретные предложения. В частности, выдвигалось требование создания учебно-боевых самолетов, характеристики которых не отличались бы от боевых. Относительно организации корабельной авиации предлагался специальный термин «корабль-база», а также определялся порядок регулирования взаимоотношений между авиационным и судовым составом: «Корабль-база всецело предназначен обслуживать аэропланы, естественно, командира базы [следует] подчинить старшему из начальников отрядов [авиационных], на корабле содержащихся». К сожалению, столь здравые мысли относительно подчиненности на авианесущем корабле не нашли практической и разумной реализации в Российском флоте. В докладной записке лейтенанта В.В. Утгофа, относящейся к 1914 г., относительно повышения мобильности самолетов морской авиации берегового базирования предлагалось разместить их на плавучих буксируемых гидроавиационных базах специальной постройки (в период гражданской войны для перемещения самолетов по рекам использовались буксируемые баржи), а все корабельные отряды объединить под командованием начальника корабельной авиации. Он считал, что «существующее положение морской авиации, например, на Черном море не дает возможности всецелого использования ее на практике главным образом из-за того, что она стеснена неправильной организацией, при которой личная инициатива специалистов дела не могла свободно проявляться. Общее управление авиацией нужно сосредоточить в ничем не обремененных руках» (в марте 1915 г. корабельную авиацию ЧФ выделили из Службы связи и подчинили непосредственно командующему флотом). То, что введенное Положение не вполне соответствовало обстановке, осознавали и в Морском генеральном штабе, организационно-штатная структура которого также оказалась устаревшей. Поэтому начальник Морского генерального штаба в августе 1914 г. обратился в Адмиралтейств-совет с ходатайством о некотором изменении штатов, «не находя удобным, по обстоятельствам военного времени, вносить изменение штатов в только что созданную организацию». Ходатайство удовлетворили и в штат Морского генерального штаба дополнительно ввели три должности: начальника воздухоплавательного отдела и двух обер-офицеров. Их включили в организационно-тактическое отделение. Выполняя полеты в мирное время, летчики двухместных самолетов брали в качестве пассажиров авиамехаников, мотористов, попутно обучая их пилотированию. Однако, если полет проводился в боевой обстановке, например на разведку, а тем более в условиях ограниченной видимости и был связан с необходимостью классификации обнаруженных объектов, особенно кораблей, то предпочтительнее было иметь в составе экипажа летчика-наблюдателя с профессиональной подготовкой. Вскоре встал вопрос о боевой готовности авиации. На Черном море, например, для нее установили готовности-разряды: к первому причислили самолеты в полной готовности к вылету; на самолетах второго разряда, которые должны быть в полной исправности, разрешалось выполнять заранее запланированные полеты; к третьему разряду причислили неисправные самолеты, находящиеся в ремонтных мастерских.